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基层法院送达难存在的问题和对策建议

来源: 作者: 发布日期:2017-12-18

 

基层法院送达难存在的问题和对策建议
——以鹤庆县人民法院为例
鹤庆县人民法院    赵晓平
 
送达是民事诉讼中一项重要的法律制度,是确保民事诉讼顺利进行的重要环节,送达效率的高低在很大程度上决定了审判效率的高低。在法院收案量井喷式增长的今天,送达难的存在无疑给办案法官增添了更大的办案压力,是困扰基层办案法官的一个老大难问题,也是造成办案周期过长的一个重要原因之一。送达工作事关司法公正、裁判公正及当事人的合法利益能否得到切实保护。本文就笔者所在的鹤庆县人民法院工作实际,结合送达工作中遇到的问题和困难作粗浅探讨。
一、基层人民法院民事送达工作面临的困境
(一)送达工作量不断增大
1、案件数量急速增加。以笔者所在基层法院为例,2014年收案1352件,2017年至11月底共新收案件2074件,三年内几乎翻了一番。立案和送达工作均由立案庭(与诉讼服务中心合并办公)完成,在配备工作人员未增加的情况下,95%以上的案件需要以直接送达完成,甚至还担负着庭前调解、委任送达、申诉信访等工作,急剧上升的案件数量造成了送达工作量成倍的增加,立案部门的工作压力日益加重。
2、辖区山区面积大,人口居住分散。笔者所在基层法院,辖区含9个乡镇,只有距县法院一个半小时车程的乡镇有派出法庭,且无山区的乡镇只有一个,山区的居民居住又比较分散,一个案件的送达工作,在顺利的情况下也要驱车加走路一整天,更不要说因为找不到人等情况的存在。
3、人口流动性大。辖区人口为27万,其中不乏白天外出务工、务农者,长期外出藏区、四川等地进行手工艺加工、做生意,常年不在家的情况比较普遍。法院在送达时找不到人、家中无人情况时有发生,这就需要二次送达甚至多次送达,极大地浪费了司法资源。
4、起诉随意性有所增加。2015年5月1日,人民法院改革案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,部分当事人立案登记时提供另一方当事人信息比较随意,不完整、不准确或者提供老旧地址的现象比比皆是,甚至有些故意提供虚假信息。随意性的起诉行为导致法院在具体邮寄送达时常因送达信息无效出现退信,有些可能连续退信几次,根据提供地址现场直接送达也会因地址不存在而白跑一趟。
(二)送达难度大、效率低
1、直接送达难度大。一是原告提供的被告住址不明确、不准确或住址早已不存在,导致法院无法以正常方式送达。二是被送达人不配合、恶意规避诉讼。部分案件当事人因受到个人法律意识、传统思想等方面的限制,拒收法院材料,刻意回避法院工作人员,打电话也不接,故意拖延诉讼进程,影响了审判流程的顺利进行。三是部分(村)居委会对外出下落不明的(村)居民的情况拒绝开具下落不明的证明,导致公告送达也存在困难。
2、留置送达适用范围小、限制多。一是关于送达的地点限制。民诉法关于留置送达的地点规定的是留在受送达人的住所,最新的民诉法解释有补充规定单位的办公室、收发室、值班室可以作为留置送达地点;向受送达人的代理人送达时也可以适用留置送达。但在实践中,常常有在市场、田间地头、工地找到受送达人的情况,这些住所地以外的地方能否留置送达,法律没有规定。二是见证人难找。民诉法规定,在受送达人或其同住家属拒绝签收的情况下,可以留置送达,但要求有见证人在场。但实践中,一些基层组织负责人不愿惹事的思想严重,不愿出面充当见证人,实际操作中我们采用拍照、录像的方式比较多。三是规定过于死板。有些受送达人明明在其住所居住,但当承办法官向其送达时躲避不见。虽然到了他的住所地,但未见着受送达人,按照规定也不能留置送达,这就导致办案法官对其送达过程要往返多次才能成功,增加了工作量。
3、委托送达时间长、效果差。对于外地的受送达人,直接送达的成本高,效率低,往往先采用邮寄送达的方式,但效果甚微。退而求其次,通过委托当地法院进行送达,但存在手续繁琐,时间周期长的弊端。同时,因法院间的地域差异,进而在送达中也存在标准不一的情况。实践中,委托送达却时常被退回,或者被长期置之不理的情况也很普遍。
4、公告送达时间长、方式乱。一是公告送达周期长。根据法律规定,公告期间为二个月,这无疑大大影响了案件审理进度,而且公告送达的案件必须适用普通程序审理,对于一审法院来说,简易程序适用率是一个重要考核指标,所以在选择公告送达时会慎之又慎,但现实情况中的无法送达也困扰着法院,有些案件如果不采取公告送达的方式,二、三个月都未必能够送达。二是下落不明的标准确立较难。受送达人下落不明,往往需要通过相关的材料在卷宗里予以反映,但如何确立受送达人下落不明却是一个难点。很多基层组织都以对当事人情况不了解为由拒绝开具证明,周围邻居也很少有愿意配合法院做笔录的。三是公告形式不统一,有的只在法院公告栏内张贴,有的在受送达人的住所地张贴,有的在报纸上刊登公告送达,公告送达在程序上存在不规范问题。
5、电子信息送达使用范围窄,限制多。虽然修改后的《民事诉讼法》增加了以传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书,给了“电子送达”方式以法律依据,但在基层法院的司法实践中,可操作性要大打折扣。一方面,电子送达需经当事人同意,对于需要电子送达的受送达人,往往身在外地,法院仅能靠电话与其联系,这样如何确定其真实身份和如何确定当事人同意的问题是道难题,确认身份后如何固定其提供的特定系统又是一难题。另一方面,可能存在一些当事人,既想了解案件情况,又不愿意签收文书,如果其提供的账号不能确认为其所有,则送达与否尚且存疑。“电子送达”虽然丰富了送达的方式,但在适用上存有许多限制,因此在现阶段基层法院民事送达工作中发挥的作用极其有限。
二、解决民事诉讼送达难的建议和对策
送达是诉讼中的基础性工作,但却是很重要的,不可或缺的,不允许有瑕疵的工作。新形势对案件质量有了新的要求,在人民法院普遍重视案件的质量和效率的同时,也应该重视送达工作。有效解决送达难题可以从以下几个方面改革:
(一)改革法院审判管理,设立集中送达机构
将送达工作从现在的审判工作中单列出来,设立集中送达机构。由于案件分配在各部门,分头送达会牵涉到许多人力物力。在法院内设专门的送达机构,配备审判员、书记员、司法警察,精选一些业务素质高,能吃苦耐劳、责任心强的人员来参与送达工作,同时从物质装备上、经费上予以倾斜,配备电脑、打印机、传真机、警用车辆、照相机、执法记录仪等,以确保高效、快速、规范的送达,这样就会大大节省人力物力,提高诉讼效率。该专门送达机构宜设在立案庭(诉讼服务中心),以便于及时送达,并构建大立案的服务格局。
(二)严格立案审查,强化立案登记释明工作
立案时要求原告提供双方当事人准确的联系方式和地址,包括电话甚至QQ号、邮箱、微信号等详细信息,同时要求原告签署地址确认书,明确原告义务,明确因地址确认书不准确造成送达不能带来的不利法律后果,减少原告对法官的对抗情绪。送达诉讼文书时,经查找仍无法送达的,送达机构的办案人员可告知原告,让其协助法院送达。
(三)加强法院信息化建设,拓宽送达方式、渠道
民事诉讼法及其司法解释规定,经受送达人同意,人民法院可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书,但判决书、裁定书、调解书除外。我们可以探索使用电子送达的方式向当事人送达除判决、裁定、调解书以外的诉讼材料。在立案时用好送达地址确认书,在送达地址确认书中添加电子送达选项,要求立案当事人准确填写QQ号、微信号等内容,将手机短信、传真或电子邮件等电子送达手段方式纳入到法院的送达方式,提高送达效率。
(四)增设对恶意逃避送达的司法制裁惩戒措施
对恶意逃避诉讼,拒绝接收法律文书加大惩处力度。一些当事人感觉判决结果可能会对自己不利,抱着故意逃避诉讼的想法,无正当理由逃避签收法院寄送材料,致使法院在送达程序上浪费大量诉讼资源,引发诉累,甚至导致正常的审判工作受到较大影响。对于这类当事人,应当考虑将其纳入妨碍诉讼范畴,给予行政处罚、司法处罚甚至刑事处罚,加大惩治力度。
(五)加强法律宣传,增强群众自觉意识
司法工作,离不开人民群众的支持。实践中,受送达人以为拒绝签收法律文书逃避了其义务,实质上他还放弃了他更多的权利。因此,对于妄图通过躲避来延迟义务履行的当事人,应当通过鲜明的案例改变他们的内心想法。因此,要充分利用电视、网络,报纸、法院网站、法院微博、普法宣传活动等形式,加大相关法律法规的宣传力度,从根本上提高人民群众的法律意识,增强公民的担当意识和责任意识,为解决法院送达难问题打好坚实的群众基础。
(六)充分发挥各方力量,探索送达网格化管理
注重结合基层组织和社会力量构建强大的基层送达网络。积极争取当地政法委、综治委的支持,运用城乡村居社区基层网格力量人地两熟资源优势,试行网格化+司法送达工作模式,由基层网格人员协助法院司法送达。所辖范围内各村社至少指定一名网格员作为法院司法联络员,实行名册登记管理,分片区协助法院司法送达,综治委与人民法院共同管理、考核,把协助法院司法送达工作纳入基层综治年度考评项目。基层司法联络员协助带路指引、提供线索情报、出具去向不明的证明,提高首次送达成功率,提高平均送达时间。
民事案件的“送达难”的问题非一日形成,各级法院也在穷尽各种方法试图解决这一难题。基层法院的工作开展有其客观性,面临的问题可能更多,如何解决送达工作中的难题,需要我们不断在实践中结合工作实际探索更多的方法来应对,才能化解日益增长的工作量和不断出现的新问题。